【基本案情】

申请人：某运输公司

被申请人：某公路管理机构

2015年8月9日，申请人某运输公司所属的一辆“沃尔沃”专用集装箱货车行驶至某县境内公路时，被某公路管理机构执法人员拦停检查。进行检查后，执法人员认定该车超宽擅自超限运输，当场作出行政处罚，罚款1000元。申请人不服，向行政复议机关申请行政复议。

申请人称：申请人的各种集装箱半挂牵引车均办理了合法手续。在执法过程中，执法人员没有认真听取驾驶员申辩，也不认可驾驶员出示的《某省超限运输通行证》，以该车超宽擅自超限运输为由作出罚款1000元的行政处罚决定，并且在收取1000千元罚款后不出具行政处罚决定书，只开具了一张罚没款专用收据。装运货物的集装箱略超国家规定的标准，但是并不超载（重），且已经在某省公路路政管理总队办理《超限运输通行证》。根据交通运输部《关于印发贯彻实施<超限运输车辆行驶公路管理规定紧急会议纪要>的通知》中“持有省级公路管理机构合法的超限运输通行证的尺寸超限车辆，一律不得进行运输途中的检查”以及“高度不超4.3米、宽度不超3米、长度不超20米，可发放超限运输通行证通行全国”的规定，该车符合上路行驶的相关规定，不存在非法超限行驶行为。另，路政执法人员作出行政处罚的程序违法，请求复议机关撤销被申请人作出的处罚行为。

被申请人辩称：被处罚车辆确实存在超限运输行为，驾驶员也未出示随车《超限运输通行证》，但是限于执法单位实际条件限制，未给执法人员配备执法记录仪等执法设备，因此该执法过程已经无法证明。另一方面，执法人员在作出行政处罚的过程中已经口头告知行政相对人相关的权利义务，执法过程并不违法。

【复议决定】

复议机关经审理认为：被申请人作出的行政处罚行为未按照法律规定的程序进行，未向行政相对人出具《行政处罚决定书》，违反了《行政处罚法》第三十四条的规定，属于程序违法，应当予以撤销。在复议过程中，被申请人认识到该行政处罚行为的程序违法，主动为申请人退还了1000元罚款，申请人自愿撤回了行政复议申请。

【焦点问题评析】

一、本案被申请人认定申请人构成超限运输的证据是否充分。申请人在复议申请中称，申请人的集装箱半挂牵引车均办理了合法手续，在执法过程中申请人也向出示了《某省超限运输通行证》。但是被申请人称，申请人未出示随车《某省超限运输通行证》，因执法单位未给执法人员配备执法记录仪等执法设备，因此该执法过程已经无法证明。也就是说，本案被申请人在复议程序中没有提供证据证明申请人未向其出示《某省超限运输通行证》。

《行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定：“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”根据该条规定，鉴于被申请人在复议程序中无法提供证据证明申请人存在超限运输行为，复议机关可据此认定被申请人超限运输的认定没有没有证据、依据，并撤销该具体行政行为。也就是说，本案被申请人认定申请人构成超限运输的证据不充分，可以视为申请人不构成超限运输。

二、本案被申请人行政处罚的程序是否规范。根据案情可知，本案行政执法人员适用简易程序作出行政处罚决定。行政处罚的简易程序又称当场处罚程序，是指行政处罚主体对于事实清楚、情节简单、后果轻微的行政违法行为，当场作出行政处罚决定的程序。根据《行政处罚法》第三十三条的相关规定，适用简易程序作出行政处罚应当满足三个条件：一是违法事实确凿；二是对该违法行为处以行政处罚有明确、具体的法定依据；三是处罚较为轻微。

根据《行政处罚法》第三十四条的相关规定，行政执法机关适用简易程序作出行政处罚决定，应当遵守以下程序：一是出示执法身份证件，表明执法人员身份；二是告知作出行政处罚决定的事实、理由和依据；三是听取当事人的陈述和申辩；四是填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书；五是将行政处罚决定书当场交付当事人。

根据以上规定，行政处罚决定书是行政执法机构实施行政处罚时所必须履行的要式法律文书，不论在简易程序或者普通程序中都应当依法交付给行政相对人，并告知其有陈述、申辩的权利。本案中，被申请人向申请人作出行政处罚，即使适用简易程序，也应该按照法定程序向申请人出具行政处罚决定书。申请人未依法向被处罚人当场交付行政处罚决定书，导致程序违法。

【案件启示】

一、执法机关应在执法过程中做好证据搜集保全工作。在本案中，被申请人限于执法单位实际条件，未给执法人员配备执法记录仪等执法设备，已经无法证明该执法过程，也凸显出行政机关执法过程记录不全面、证据保全不充分问题。2018年《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）对执法全过程记录制度提出了明确要求。各级交通运输行政执法机关应当通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理。在没有录音录像电子记录的条件下，执法机关和执法人员应当做好执法文字记录，做好证据保全工作，否则一旦引起行政复议或行政诉讼，很可能会导致具体行政行为被撤销。

二、行政机关实施行政处罚应严格遵守法定程序。处罚法定原则不仅要求实体合法，也要求程序合法，即行政机关实施行政处罚，必须严格遵守法定程序。实施行政处罚必须严格遵守法律、法规和规章规定的步骤、方式、时限等有关程序。《行政处罚法》第三条明确规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。《行政复议法》第二十八条规定，行政机关的具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关将决定撤销、变更或确认该具体行政行为违法。

透过本案可以看到，个别基层执法机构在执法过程中的不规范行为仍然存在，例如某些行政执法机构不规范履行行政处罚程序，个别基层执法人员没有完全理解法律法规规定，无法准确认定简易程序的适用情形，没有认识到保护当事人陈述申辩权的重要意义。交通运输行政执法程序意识尚待提高，需要交通运输部门引起重视，有针对性地提升执法人员的法治意识和执法水平。